CONTROL DE GESTION MUNICIPAL
Aplicación de Operaciones y Nuevas Tecnologías para el Catastro y una Administración Tributaria Eficiente.

El catastro es un instrumento de conocimiento y valoración de la riqueza territorial al servicio de múltiples fines, desde servir a los poderes públicos, en cualquiera de las esferas municipal, provincial y/o estatal, para orientar sus políticas de desarrollo urbano, orientación del territorio, educativa y sanitaria entre otras, hasta ser fuente de estudios e investigaciones, sin olvidar la importante función que como registro puede realizar.

La utilidad del Catastro no es ya sólo las contribuciones territoriales. El Catastro es algo más. Es algo que se utiliza para infinidad de estudios económicos, políticos y sociales.

Es el inventario de los bienes inmuebles con conocimiento de su valor, su superficie, características constructivas o agrícolas y de la titularidad de su propiedad.

Es una información de indudable valor extrafiscal, además de constituir la base de datos de carácter tributario que permite controlar y comprobar las rentas, el comportamiento fiscal y, establecer y gestionar la imposición sobre la propiedad inmobiliaria.

La formación, revisión, conservación y gestión de este inventario ha de constituirse entonces en un objetivo fundamental. Su correcta planificación hará posible la formación de un sistema tributario moderno en su estructura, simplificado en su gestión y al mismo tiempo racional y flexible.
La tecnología actual ha puesto a disponibilidad los Sistemas de Información Geográfica que permiten volcar y relacionar la información gráfica en tres dimensiones y la de este inventario urbano en un solo sistema.

¿Cómo se logra el mayor activo posible para afrontar el financiamiento de la obra?

Teniendo para la gestión un Sistema de Información Geográfica que relacione la base de datos en tres dimensiones más completa y exacta que se pueda conseguir con la información necesaria del Catastro geométrico, físico y jurídico y las aplicaciones de gestión precisas en este sistema para:

1.- Aumentar el nivel de ingresos y reducir y controlar mejor el gasto y el endeudamiento.
2.- Hacer más eficaz la gestión y la administración de los servicios públicos locales.
3.- Fortalecer los instrumentos de financiamiento a proyectos de inversión.
4.- Modernizar los sistemas de administración y la capacitación de los recursos humanos que intervienen.

Considerando entonces, que la verdadera gestión parte de las operaciones precisas para lograr la excelencia en la prestación de servicios y la correcta fiscalización y exacción de los impuestos, se puede afirmar que este objetivo sólo es posible mediante una responsable planificación de las operaciones, y el acierto en la elección de la tecnología que se utilizará para lograr una administración tributaria eficiente.

A continuación desarrollaremos un ejemplo claro de lo que se expresa, que no sólo es la concreción y la prueba de un logro en este sentido, sino el más importante que se conoce debido a su dimensión y su contenido.

El relevamiento catastral y la administración tributaria de la Ciudad de Buenos Aires.

Hablamos de una Ciudad de más de 1.600.000 cuentas fiscales, en 320.000 parcelas dentro de 13.000 manzanas en una extensión de 20.000 Has., y por lo tanto de un padrón de 1.600.000 registros que deben mantenerse permanentemente actualizados y de donde se desprenden las valuaciones fiscales para la obtención de la base imponible del impuesto inmobiliario, el de alumbrado, barrido y limpieza, el de pavimentos y aceras y el de contribuciones especiales como subterráneo, sumideros, etc.. Hablamos además de una base cartográfica que contenga esta información y que sea capaz de contener la de los más de 2.000.000 de objetos imponibles en la vía pública y la de las redes de suministros, la base documental completa de todo esto y el seguimiento de los expedientes administrativos que operan para dar servicio a una comunidad tan altamente densificada como la que se administra.

La cartografía digital de base

Para poder administrar los objetos eficientemente debemos no sólo saber de ellos sino poder ubicarlos en el espacio, por este motivo la tarea previa es el diseño de las operaciones para la generación de la cartografía digital de base en sus tres dimensiones, con los datos suficientes para contener a los objetos que serán administrados.

La red geodésica

Se determinaron a priori las coordenadas geodésicas relativas a la red nacional del Instituto Geográfico Militar para poder ubicar la verdadera posición de la ciudad en el país. Se alinearon a los nodos de esta red tres puntos intervisibles entre si de la ciudad para medirlos en referencia a éstos, darles coordenadas precisas y posteriormente armar una red lo suficientemente extensa para mantener la precisión obtenida a lo largo de toda la geografía de la ciudad. Así es como se monumentaron 31 ménsulas obteniendo un desvío no mayor a ± 3cm de su posición geodésica real.

La red de nivelación

Se monumentaron 61 ménsulas de nivelación, formando un anillo externo a la ciudad, con un enlace intermedio por la Av. Rivadavia. Se nivelaron teniendo en cuenta la normativa del Instituto Geográfico Militar para estos trabajos de precisión. Los nivelados tienen una longitud total de aproximadamente 140 Km., y el error medio cuadrático en el cálculo final fue de 0,1 mm.
Se efectuó un enlace de la Nivelación de la ciudad con la Red de Nivelación de Alta Precisión del I.G.M. y concretamente con el Nodal de Ramos Mejía, quedando por tanto, toda la Red vinculada a la Nacional.

La red de poligonales principales

Partiendo y cerrando sobre vértices Geodésicos diferentes, se establecieron una serie de Poligonales de Precisión, materializadas en el terreno y con cota altimétrica obtenida por Nivelación de Precisión.
Esta Red fue fundamental para efectuar las fases del proceso que dieron los marcos de precisión al trabajo final. La precisión alcanzada fue inferior a ± 5 cm. 

La red de poligonales de apoyo fotogramétrico

Arrancando de la Red de Poligonales Principales de Precisión, se efectuó una densificación para poder obtener las coordenadas de los puntos de apoyo del vuelo fotogramétrico, con una precisión final inferior a ± 6 cm.

La red de poligonales de manzana

Completando la Red de Apoyo, se continuó la densificación, de tal forma que se llegara a establecer un vértice en cada cruce de calles desde el que poder radiar los puntos necesarios para obtener numéricamente las coordenadas. Estas últimas definen la línea poligonal envolvente de la edificación de todas y cada una de las manzanas, garantizándose de ésta forma una precisión entorno a los ± 6 cm.

El vuelo fotogramétrico

Para poder restituir la cartografía urbana, objetivo final de ésta parte del proyecto, fue necesario efectuar un vuelo fotogramétrico a escala 1:3500, con un recubrimiento longitudinal del 65% y transversal del 30%, utilizando una focal de 150 mm., por ser la única disponible con certificado de calibración reciente.
La película empleada es especial para éste tipo de vuelos bajos, garantizando la transparencia de las sombras sin perder definición y por tanto precisión en la captura de los datos gráficos de los interiores de manzana.

La aerotriangulación analítica

Una vez apoyado el vuelo fotogramétrico en campo con criterios para la aerotriangulación posterior, se procedió a pinchar y medir los originales fotográficos, trasladando al mismo los puntos obtenidos en campo, procediéndose a efectuar el cálculo y compensación de los bloques, de forma de garantizar un mínimo de diez puntos por modelo estereoscópico, en lugar de los seis tradicionales, pudiendo además por éste procedimiento, dar una mayor homogeneidad y precisión para todo el trabajo. En las zonas aerotrianguladas se han obtenido unas precisiones cuyo error medio cuadrático fueron para los puntos de campo: en planimetría 23 mm. y altimetría 18 mm., y para los puntos aerotriangulados: en planimetría 26 mm. y altimetría 31 mm.

La restitución fotogramétrica analítica

Tomando como punto de partida las poligonales perimetrales de las manzanas obtenidas en campo por taquimetría electrónica, y la superposición de las progresivas de los frentes edificados extraídas de las correspondientes planchetas de la Dirección de Catastro, teniendo además los modelos estereoscópicos aerotriangulados, se procedió a la restitución con aparatos analíticos de los interiores de manzana, de acuerdo a la estructura establecida, procediéndose a su edición y nodalización pasando dicha información a cargarse en el Sistema Gráfico para proseguir con el resto del proceso.
La superposición de las progresivas de los frentes extraídas de las planchetas de la Dirección de Catastro se realizó con el fin de volcar el Catastro LEGAL a la cartografía digital para que se pudiera, a partir de la finalización del trabajo, certificar cualquier dato de los títulos de propiedad desde el sistema, como así también, cualquier circunstancia legal de cara a los contribuyentes sin tener que recurrir a los antecedentes documentales y evitar la pesada carga burocrática del movimiento y administración del papel, soporte de las actuaciones realizadas.

El relevamiento catastral

La inspección gráfica en campo

A partir de la recepción en el Sistema Gráfico de la restitución cartográfica, se asignaron los códigos catastrales a todas las parcelas. Se obtuvo así un listado de las superficies de la tierra de cada una de ellas por manzana, que se compararon con las facilitadas por la Dirección de Catastro, codificándose aquellas que presentaban discrepancias para ser verificadas convenientemente en el campo, procediéndose al ploteo de cada manzana a escala 1:300, utilizado por los inspectores para verificar, completar y/o corregir en caso necesario toda la información gráfica de los interiores de las manzanas, añadiendo además los números de plantas edificadas en cada polígono y los números postales, así como la estructura parcelaria.

La edición gráfica

Con los datos obtenidos en campo se procedió a completar y/o corregir la información original de restitución, es en ésta fase cuando se inició el proceso de generación de topología a partir de líneas ubicadas en sus respectivos niveles y colores, creando las áreas de parcelas, de edificios, balcones, tribunas, piletas, etc., asociándose cada polígono a su correspondiente parcela, consiguiéndose el segundo listado comparativo de las superficies tanto de la tierra como de la construcción, entre el Relevamiento Gráfico y la Base de Datos Tributarios del G.C.B.A.
El sistema se preparó para emitir un plano de parcela con sus correspondientes planos de desglose planta por planta, información que conjuntamente con las consistencias alfanuméricas de la parcela se utilizaron para efectuar el relevamiento valuatorio.
Se procedió a la entrega de los listados de superficies de tierra a la Dirección de Catastro para su aprobación y/o observación.

La inspección valuatoria y complementaria de la gráfica

Con la documentación citada, se re-inspeccionó cada parcela para verificar los datos referentes a la construcción, habiéndose avisado mediante nota previa a los contribuyentes de la visita del inspector que capturaría los datos necesarios para evaluar la construcción, de acuerdo a los puntajes que asignan categoría constructiva, verificando el estado de conservación, antigüedad y destino, materializando los mismos en el informe correspondiente.
También se revisaron los planos de las diferentes plantas, procediéndose a su complementación y/o corrección de ser necesario.

El Sistema de Información Geográfica

Hasta aquí se ha desarrollado la metodología para la generación de la cartografía digital de base y el censo de datos que conformarían el padrón inmobiliario.

Paralelamente se optó por un Sistema de Información Geográfica que permitiera incorporar toda esta información gráfica y gestionara con ella toda la alfanumérica. 

Existen en la actualidad innumerables sistemas de información bastante similares entre si, pero algunos como el que se decidió para este proyecto, difieren en algún aspecto notablemente. Este aspecto de diferencia es fundamental en los tiempos que corren dado que se trata de la posibilidad que brinda *Vision (Autodesk), con respecto a los demás, de poder descentralizar no sólo la información, sino también la gestión, ya que al ser tanto los datos gráficos como los alfanuméricos códigos de un mismo registro, es posible modificar la base central desde terminales remotas.

Una vez generada la base de datos en el Sistema y desarrolladas las aplicaciones de gestión correspondientes, la administración comienza a ser progresivamente más eficiente.

Las aplicaciones permiten por ejemplo:

	Hacer una búsqueda por manzana y ver la información gráfica que contiene.
	Acceder a la información alfanumérica desde la gráfica de cada parcela y conocer los datos de situación, domicilio, códigos postales, datos catastrales, información sobre la valuación, superficies, destinos constructivos, valor de los impuestos, categorías, estados de conservación, ver la foto, etc.
	Ver las fotografías de toda la manzana.
	Ver la documentación existente, Planos de Obra, Escrituras de Propiedad, Declaraciones, Permisos, Notificaciones, etc., sin tener que mover papel del archivo y en cada una de las terminales que se disponga.
	Visualizar una o un conjunto de manzanas en tres dimensiones y medir previamente el impacto de un proyecto, antes de aprobarlo o que esté materializado.
	Hacer aplicaciones para la gestión de las comunicaciones, como análisis de altimetría o de visibilidad.
	Programar estudios y visualizar Mapas Temáticos, para ver DONDE suceden las cosas, además de saber QUE cosas suceden, y aprovechar esta información para la toma de decisiones.

Se han realizado, además de múltiples aplicaciones de gestión de la información, que es pertinente de los contribuyentes y sus bienes inmuebles indispensables para la eficiente gestión tributaria en cuanto a la recaudación por impuestos de Contribución Territorial (específica de Catastro), Alumbrado, Barrido y Limpieza, Pavimentos y Aceras, etc., otras que son relativas a la gestión tributaria de los padrones de objetos imponibles en la vía pública como carteles, ocupación de la vía pública, telefonía, publicidad, etc. y a la administración del gasto, como control del arbolado, del asfalto y veredas, luminarias, líneas de colectivos, administración del transporte, ingeniería ambiental, plazas y jardines y espacios públicos, etc.
Se han desarrollado también aplicaciones para la administración de redes de cloacas, telefonía, gas, electricidad, etc. y aquellas que sirven a la prestación de servicios como el seguimiento de expedientes, control de reclamos, baches, delitos, objetos abandonados y todo tipo de reclamos en general que pudiera presentar espontáneamente un ciudadano.

En esta aplicación se pueden elegir los temas que se quieren visualizar según la escala, hacer una búsqueda de la zona a consultar y posteriormente definir los datos de los objetos que se muestran.

El segmento que se obtiene por cada cuadra es en el sistema un objeto inteligente que guarda la información relativa a la calle que lo contiene, como dirección y flujo del transito, tipo de asfalto, ancho, mantenimiento previsto, empresas que lo gestionan, cantidad de carriles, e innumerables datos más ya que estos son escalables por el usuario aún después de desarrollada la aplicación.

Todo el inventario de redes de servicios como las alcantarillas, el alumbrado, etc. no sólo sus tendidos y líneas de conexión, sino válvulas, codos, tuberías y cualquier tipo de elemento que esté contenido en la red es perfectamente administrable, conociendo sus características, stock, precio, ubicación, etc.

El seguimiento de expedientes hace transparente la gestión y permite ver en cualquier momento, y desde cualquier terminal del sistema, en que situación se encuentra un determinado expediente administrativo, de manera de prestar servicio al instante a quien lo presente, obviando requerimientos a archivos y a personal que no siempre conoce el movimiento de los mismos. Además controla tiempos de ejecución de cada tarea y cada persona.

A cada uno de los objetos administrados por el sistema se le pueden asociar además de datos, documentos, archivos, fotos, películas, etc.
Como también cada objeto tiene una posición en el espacio, se pueden hacer notificaciones automáticas de las parcelas próximas al evento, como por ejemplo notificar automáticamente a un grupo de propietarios de una calle que la misma se está por asfaltar, con fecha de inicio y fin de la obra, hacer desde el sistema el seguimiento de la misma, o notificar el cierre momentáneo de una avenida por algún acontecimiento previsto, etc.

Las nuevas tecnologías permiten hacer mucho más aún, si es que cabe, que todo esto, ya que difícil es la tarea de relevar la información que se quiere controlar, lo es mucho más, auditar la misma, lo que conlleva a un resultado sino pobre, poco confiable. En este sentido existen y se han probado instrumentos de precisión que no sólo relevan los objetos, sino que lo posicionan en sus coordenadas geodésicas reales y guardan una auditoría filmada en soporte digital de todo el trabajo, permitiendo asociar cada cuadro de la película donde se encuentra el objeto, al símbolo del propio objeto que se muestra en el mismo, es más, se puede asociar la película del desplazamiento por una calle al segmento que la determina y visualizar todos los objetos existentes en una calle sólo con un doble click en el segmento seleccionado. 

El Automatic Route Analizer (ARAN) es un sistema específico para este tipo de trabajos. Proporciona la información de todos los elementos georreferenciados en una sola pasada y permite asignar a cada elemento la información mediante un trabajo de gabinete posterior, pudiendo realizar la carga de datos secuencialmente, no sólo por calle, sino por objeto seleccionado.

La sistematización de todos estos procesos, ha supuesto una ardua labor pero rentable en términos económicos para el municipio que tomó esta acertada decisión, en este caso La Capital Federal, que supuso, como dijéramos al principio de este texto, Aumentar el nivel de ingresos.

Se descubrieron 26.000.000 de metros cuadrados sin tributar con este trabajo, lo que significó, NO AUMENTAR EL IMPUESTO y aún así recaudar $150.000.000 más al año de lo que se venía recaudando, a mediados de 1.999 la base acumulada superaba los $600.000.000 de recaudación en más.

Al permitir el código fiscal y ordenanzas vigentes actualizar las deudas de los últimos cinco años de detectada una modificación, el cobro por los años vencidos y no prescritos, la recaudación por este concepto alcanzó otros $600.000.000 más, lo que supuso para el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires una recaudación no prevista en el momento de decidirse por el control de gestión a través de Sistemas de Información, superior a los $1.200.000.000 en los últimos 6 años.

Sin ninguna duda ahora el activo municipal es mucho mayor que antes y ahora poseen la herramienta capaz de brindar la información necesaria para reducir y controlar mejor el gasto y el endeudamiento, hacer más eficaz la gestión y la administración de los servicios públicos locales, fortalecer los instrumentos de financiamiento a proyectos de inversión, y modernizar los sistemas de administración y la capacitación de los recursos humanos que intervienen en el Control de la Gestión Municipal.